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国家治理体系中的政府与社会资本合作

发布时间:2019/3/19 点击数:33984

一、资本分工基础上的政府与社会资本合作

政府、公共部门合作中居于主导地位的公共财政,不但扮演着公共经济活动实行者的角色,同时也扮演着社会价值运动组织者的角色。因为在公、私资本合作中,公共资本以市场和契约为基本准则,严格区别于政府公共管理行为。相对而言,公共资本的“逐利性”更加体现为对公共利益的强调,而社会资本则更加注重经济效益。与之相对应,公共资本具有良好的信用能力和坚实的信用基础,而社会资本则因为贴近市场并采取现代治理结构而更具效率。

ppp模式充分利用资本分工格局中公、私资本所各自具备的比较优势,通过公、私资本有效协同来实现公共项目更具经济效率和管理效率的运作,从而实现保证公共利益和维护市场原则的双赢。由此看来,ppp模式就是一种基于资本分工的资本合作。它以资本为纽带,通过社会资本对公共事务的有效参与,维系起公、私部门间的有利互动。这不但象征着对双方行为边界的认可,也意味着对契约精神的敬重。政府与社会资本通过内生演化而实现功能分化,又因“经营”财政和“经理”  公共事务的现实需要而实现合作和功能融合。

“公共财政”理念的不断强化,使得财政的“国家”概念逐步式微,“父爱主义”财政观成为过去式。虽然在多年来的财政实践中,大家注重对精细化的强调,使得公共财政在整体模式上更体现为“功能财政”,但随着经济日益增长,社会不断分化,国家治理体系和治理能力建设成为全面深化财税体制改革的总体出发点。公共财政作为公权力实现公共职能的载体和途径,将被赋予更加丰富的战略内涵。在更加宏大的历史观维度下,公共财政的运行模式,将会从之前的面向市民社会实现资金功能,转变为面向公民社会实现资本职能。因此说,公共财政肩负着国家治理基础性、支柱性作用的重任,不能将国家治理简单地降格为国家和社会管理,这是财政理念上更加深刻和抽象,同时也更具战略意义的转变。

二、政府与社会资本合作中的公共信用资源及其管理

(一)PPP的信用经济内涵

社会资本对PPP项目的参与,以获得合理对价或收益为前提条件。公共部门调动社会资本的外在手段,是在公共信用资源基础上构造项目收益预期。本质上来讲,PPP模式下公共部门倚仗的经济基础是其所持有的信用资源,而财政和政府财力仅是其中之一。其一,PPP模式中,公、私两部门的合作基于资本而有序展开,但双方理性决策的依据是实际项目的经济状况或公共价值。这使得PPP模式公共项目中资本运动和实物流转更进一步分离,货币同实体经济更进一步疏远化,信用经济的特征愈发明显。其二,不同于简单资本借贷的是,PPP模式中信用不仅是实现投融资的基础,同时也是资本组织形式,以及公、私双方在项目管理方面的合作纽带。其三,从财政管理的角度来看,PPP模式公共项目中的公、私资本合作,事实上是政府信用资源的变现和使用。在传统财政财源被充分挖掘甚至超量开发,而公共支出压力有增无减,对公共产品与服务的需求持续旺盛的情况下,依赖公共信用资源的政府与社会资本合作成为一种现实选择。

(二)公共信用资源管理及国家治理

对现代市场主体而言,信用能力建设是其治理结构的主要目标函数之一。与此相一致,公共信用管理是国家治理的核心内容之一。从公、私资本的合作形式来看,资本只有在现代金融工具撬动下才更具流动性,基于信用的现代金融交易结构是PPP模式运行的基础。信用资源是PPP模式得以通过现代金融手段调动庞大社会资源的基础,是公、私资本得以合作的前提。从公共资本运作的角度来看,只有具备了现代金融意义的资金资源才是真正意义上的资本,否则只是一般意义上的资产。单一PPP项目是严格意义上的项目融资,但在宏观上,PPP事务是公共部门对信用经济的深度参与,PPP事务综合管理也就理所当然的是一种信用管理。

公共信用资源管理的直接目标,是提升公共部门参与市场活动时的信用评级。市场和私人部门对公共部门进行信用能力评价,主要是基于公共资产、财政收支和预算实行这三者的运行情况,这也是公共财政的基本内容,具体到财务层面,实际是指政府的资产负债、成本收益和现金流量三张报表。社会资本进入PPP项目时,不仅应关注政府财务报表总量比率指标,而且必须关注质量性指标,尤其是财源结构、预算刚性和财政政策取向等。此外,对公共部门的信用评估,应该更加关注长期预算平衡和政策前瞻。

就公共部门对自身的信用资源管理而言,具有信用管理的一般内容,也具有其独特性。一方面,从管理主体来看,公共信用资源的管理主体不是授信者,而是信用主体本身,公共信用资源管理是公共部门对自身所参与的信用交易的综合管理。另一方面,从管理模式来看,公共信用资源管理特征鲜明,主要体现为:社会对公共部门的征信仅能通过预算及其他信息公开渠道进行,存在严重的信息不对称;PPP项目的公、私资本合作中,公共部门进行自我授信,存在严重的道德风险;在  PPP契约履行中,由于涉及公众利益,对公共部门的资产调度、账户监管以及商账追收等行为,受到更加复杂的法律约束,甚至由于面对的是强大公权力而面临更大障碍。

三、PPP模式中的国家治理路径

(一)PPP——从管理到契约

公共产品供给是公共财政核心职能,而公共财政是国家治理能力的基本体现。PPP颠覆了公共产品供给的既有基本模式,是对公共财政内容的极大丰富。它通过扩大资本动员能力来提升公共产品和服务供应能力,其主旨精神蕴含在由合同文本构成的契约体系中。在资本合作层面,公共部门和私人资本所有者在推动资本流动过程中所持的目标是不一样的,前者更加强调公共利益,而后者则更重视资产保值增值。这种情况下,PPP项目决策权分配必须受到契约的严格约束,否则不但会阻碍各方诉求表达,还会破坏合作基础。在ppp项目建设、运行和管理层面,政府基于公共属性的行政管理者身份和基于交易属性的合同方身份必须严格分离。在公共产品和服务的交易层面,即PPP项目产出和公众对接方面,无论是政府付费还是消费者付费,相关合同文本都是项目实现政策初衷、资本实现价值的必经途径。在国家治理的层面上,PPP不仅是通过公、私资本资源的利用来更好地满足公共需要,事实上也已成为一种治理结构。反映在国家治理行为方式中,依据公权的强制力进行的管理行为被局限在最小范围,而强调公众表达的经济手段被赋予国家治理的新内涵。综上,PPP模式的推广表达出一种公共部门对契约理念的敬重和对契约约束力的认同,同时也是对全社会契约精神的培育。

(二)财政功能泛化及其收敛

近年来,财政收入规模急速扩张,对公共服务的财力保障大幅增强,财政支出范围和政策目标均有所扩展。而随着经济的飞速发展,国内社会领域矛盾逐渐突显。由于财政政策向来被视为结构性调整和点调控的有效手段,因此无论是政策面还是社会公众均对公共财政抱有高度希望。社会转型过程中,国家治理和社会整合过程中需要关照之处繁多而复杂,若不是近年来财政收入增长提供了坚实的财力基础,财政支出恐早已疲于应付、力不从心。如果说财政繁荣一方面意味着财政公共服务能力的强化,那么另一方面也意味着公共财政职能、功能的泛化。即便是再大规模的财政资源,也无法覆盖整体社会风险。同时,受制于财政资金的特殊性,公共资本很难实现对市场的直接有效参与。在此情况下,利用公共资本充分调动社会资本,以政府和社会资本合作的方式深度参与公共政策领域,是通过深化财税体制改革提升国家治理能力,发挥财政国家治理基础性、支柱性作用的现实选择。

PPP模式的大力推进,形式上是政府与社会资本的有机协作,但其内在则是财政向公共服务这一本位的回归,同时又确保不缺位于社会职能履行。必须抽象和上升到国家治理这一宏观叙事的大语境下进行考量,才能够廓清PPP模式中的国家治理路径。第一,PPP模式是国家治理结构扁平化发展的一种现实体现。一般来讲,深入的改革措施必须依赖强有力的组织手段。面临的社会结构越是复杂,社会矛盾越是突出,组织形式在层级结构上的延展越会带来效率损失。政府和社会资本的合作,必要的先决条件是要基于公共项目属性合理划分各级财政的PPP事权,由此带来的治理结构扁平化转向,一方面可以提升决策效率,另一方面可以有力地保障政策贯彻实行。第二,PPP模式有利于进一步分散公共决策,降低决策风险。财政体制越是集中,公民社会同公共财政之间因委托代理关系而产生的决策风险就越是高发。间接民主的困境就在于公共需要与公共产品供给之间的信息不对称。PPP模式无疑将提高社会对公共决策的有序参与,尤其是将提高公共财政地方自治水平。并且在资本合作的模式下,由于在项目的维度来看资本是无差异的,因此公共项目决策中,无论是用脚投票方式还是用手投票方式的民意表达都相对更加通畅。第三,PPP模式利用资本合作机制实现对碎片化社会单元的强力整理,除具有重要的经济意义之外,社会意义同样重大。日益多元化的公共需求和细分化的社会结构,对于公共决策无疑是不利的。与其说PPP是社会资本对公共项目的一种合理参与,毋宁说是公共部门以资本为载体对社会资源和社会单元的一种整合。

(三)政府竞争与激励

公共部门在提供公共服务方面是否面临竞争,是一个在财政领域颇具争议的问题。对于整体概念上的公共部门而言,如果自身职能可以被市场所取代,则很显然是政府对市场干预过多,逾越了自身本应该保持的边界。从公共管理的角度来看,政府同市场的竞争应该是被严格禁止的。政府同社会资本合作,可以通过充分发挥市场机制作用和公共资源杠杆效力,进一步寻求政府行为最优边界,与社会而言无疑是一种效用增进。同时,尽管PPP通过现代融资手段使政府债务负担间接化和隐性化,但对于优化报表、提高政府财务健康度具有明显作用,进而对获得政策信任、谋求政治连续,争取公民选票产生实质影响。

政府激励主要是针对地方政府。PPP机制对政府的激励主要体现在四个方面:一是有价值的投资活动必然趋向于政府干预较少的区域,PPP模式下地方政府对于社会资本的竞争会减少对市场的干预;二是PPP模式下公共资本发挥方向性引导作用,引入效率指向更加明确的社会资本来构建项目竞争机制,促使地方政府通过更具决策力的项目遴选机制力争推出优等项目;三是PPP模式下对社会资本的动员能力取决于政府综合财政状况,而反过来看,政府综合财政状况和可动员的社会资本都同地方经济直接相关,地方政府无论是从强化权力的角度,还是从提升公共服务能力的角度来讲,都有动力去努力促进本地区经济繁荣;四是PPP模式根据对等原则,形成社会资本和公共部门间的风险共担及收益分配机制,这在某种程度上更加体现了PPP基于资本分工的资本合作本质,促使地方政府在公共项目实施过程中更加强调绩效。

国家治理是一个宏观的,占位极高并且具有政治、经济和社会多重属性的综合概念。同时,政府与社会资本合作是一种项目模式,具有“方面性”意义,但他更是一种公共财政职能实现形式,具有重要的“层面性”意义。总体而言,联结在政府与社会资本合作及国家治理之间的主脉,是公共服务范畴内,全社会对公共价值、公民意识、法律和契约精神的普遍认同。

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